【案情】

    王某系河南省许昌市某机械制造有限公司的一名员工。2011年10月25日上午，王某在其所属公司工作期间，因机器发生故障，致王某右手手臂受伤。王某被紧急送往当地一家医院诊治，经诊断其右手手臂开放性骨折。治愈出院后，因王某所属的公司未为其申报工伤。王某便自行向某人力资源和社会保障局申报工伤。某人力资源和社会保障局受理王某的申请后，遂立案进行调查。在查明案件事实的基础上，该局依据《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，作出了王某所受伤害为工伤的认定结论。某机械制造有限公司不服，遂以某人力资源和社会保障局为被告、以王某为第三人向法院提起行政诉讼，请求依法撤销某人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定。

    在法定举证期限内，被告某人力资源和社会保障局向法院提供了其作出被诉具体行政行为的证据材料，但未提供据以作出被诉具体行政行为的法律文件材料。

【分歧】

    本案在审理过程中，因被告某人力资源和社会保障局在举证期限届满前，未向法庭提供据以作出被诉具体行政行为的法律文件材料，合议庭对该局作出的关于王某所受伤害为工伤的认定决定，存在着维持和撤销两种不同的处理意见。

【评析】

    笔者同意维持被告某人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定的处理意见。主要理由如下：

    首先，以被告未在法定期限内向法院提供据以作出被诉具体行政行为的法律文件材料而判决其败诉，缺乏法律依据。根据行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”；第四十三条规定：“......被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。......”。2000年3月10日起施行的最高法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释（以下称“若干解释”）第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”2002年10月1日起施行的最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（以下称“证据规则”）第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。......”从上述规定可以看出，行政诉讼法、“若干解释”和“证据规则”对被告在法定举证期限内不提供证据或规范性文件，或者无正当理由逾期提供证据或规范性文件所承担的法律后果的规定内容不尽相同：行政诉讼法仅仅原则性地规定了被告应当提供其作出被诉具体行政行为的有关材料，但未规定被告不提供或者无正当理由逾期提供应当承担什么样的法律后果；“若干解释”和“证据规则”虽然规定了被告在法定期限内不提供证据或规范性文件，或者无正当理由逾期提供的法律后果，但两者的内涵略有不同：前者不仅规定了被告在法定期限内不提供证据或者无正当理由逾期提供证据的法律后果，还规定了被告不提供规范性文件或者无正当理由逾期提供规范性文件的法律后果。但后者仅仅规定了被告不提证据或者无正当理由逾期提供证据的法律后果，没有规定被告不提供规范性文件或者无正当理由逾期提供规范性文件的法律后果。换言之，“证据规则”并未硬性规定被告必须在法定期限内提供其作出被诉具体行政为的适用依据。当这两个司法解释对同一个问题出现不同的规定时，由于“证据规则”施行的时间晚于“若干解释”，同时“证据规则”又是行政诉讼证据方面的专项司法解释，因此应当优先适用“证据规则”的规定处理本案。由于“证据规则”没有规定被告不提供规范性文件或者无正当理由逾期提供规范性文件的法律后果。所以，以被告某人力资源和社会保障局在法定期限内没有提供据以作出被诉具体行政行为的法律文件材料为由，撤销该局作出的工伤认定决定，显然缺乏法律上的支撑。

    其次，被告未在法定期限内提供据以作出被诉具体行政行为的法律文件材料，并不影响法院对具体行政行为进行司法审查。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章，并参考规章以下其他规范性文件。法律赋予人民法院对被诉具体行政行为依据的规章享有一定的判断权，对于合法有效的应当适用，对违法无效的不予适用；对被诉具体行政行为依据规章以下其他规范性文件，人民法院有权审查是否合法、有效并合理、适当，并可以在裁判文书理由中对其是否合法、有效、合理或适当进行评述。本案被告适用工伤保险条例作为其作出被诉具体行政行为的依据，由于该条例系国务院颁布的行政法规，它一经颁布施行，便为社会公众所知悉，具有广泛的社会知晓度。尽管被告未在法定期限内向法院提供该条例的法律文件材料，但由于被告作出的工伤认定决定文书上已经清楚地指出系引用该条例第十四条第（一）项的规定作为其适用依据。因此，尽管被告未提供其作出被诉具体行政行为适用依据的法律文件材料，但这丝毫不会影响法院对被诉具体行政行为适用依据的审查和判断。

    第三，行政审判实践表明，被告行政主体向法院提供的规范性文件的位阶等级并非整齐划一，既有法律、法规和规章，也有规章以下其他规范性文件；提供规范性文件的目的和作用也不尽相同，有的是用来证明被诉具体行政行为适用法律、法规正确的，但也不乏他用的。如行政主体用来证明其程序合法或行政主体不存在滥用职权等等。如果行政主体作出的被诉具体行政行为是以规章以下其他规范性文件作为被诉具体行政行为实体处理的依据，或者用来证明行政主体程序合法或行政主体不存在滥用职权时，由于规章以下其他规范性文件的发文范围有限，其社会知晓度不及法律、法规和规章，同时由于法律赋予人民法院对规章以下其他规范性文件享有一定的评判权，被告行政主体应在法定期限内向法院提供其作出被诉具体行政行为适用依据的其他规范性文件，以供法院来审查判断其适用的其他规范性文件是否与上位的法律规范相抵触。需要说明的是，此时的被告提供的其他规范性文件已不再属于规范性文件范畴，而具有了证据材料的色彩。本案被诉具体行政行为以工伤保险条例第十四条第（一）项的规定作为其具体行政行为的适用依据，严格地讲，这属于规范性文件范畴，不属于证据材料。鉴于工伤保险条例作为行政法规的社会知晓度和法院对法规审查的局限性，被告没有必要在法定期限内向法院提供该条例的文件材料，法院更不能以被告未在法定期限内向其提供该法律文件材料为由，判决撤销被诉具体行政行为。