【案情】

    2012年3月4日下午，王某的女友邵某驾驶一辆三菱轿车载着王某，由河南省鄢陵县沿311国道行至许昌市东区莲城大道与新107国道交叉口附近时，被在此执行公务的某汽车站工作人员陈某、沈某等人拦下。陈某、沈某等人认为王某涉嫌非法拉客，欲对其进行处理。王某予以否认，双方发生争执。争执中，陈某被王某殴打，其衣服被划烂。某公安分局接到报警后遂立案展开调查，并很快查明了事实。同年3月8日，某公安分局告知王某拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及其依法享有的陈述、申辩权利,但王某未进行陈述和申辩。当天，某公安分局作出公安行政处罚决定书，认定王某的行为违反了《治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，构成殴打他人，决定对王某行政拘留十日，并罚款五百元。王某不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销某公安分局作出的行政处罚决定。

    诉讼中，王某认为某公安分局作出行政处罚决定后并未向其送达处罚决定文书，程序严重违法。某公安分局则持相反观点，并提供了上有该局两名工作人员签名的行政处罚决定书送达回执单。经鉴定，该回执单上面的两人签名中一处是签名者本人所签，而另一处则非本人所签。

    【分歧】

    本案在审理过程中，合议庭就被诉行政处罚决定该不该撤销存在两种截然不同的意见：一种意见认为，该处罚决定作出后未向王某送达，程序严重违法，应当予以撤销。

另一种意见则认为，某公安分局一人向王某送达处罚决定文书，程序上虽有瑕疵，但尚不构成重大且明显违法，应当维持该局作出的行政处罚决定。

    【评析】

    本人同意第二种意见。

    一、某公安分局送达程序虽存在瑕疵，但尚不构成重大且明显违法

    行政行为根据效力的不同可分为合法的行政行为、违法的行政行为和无效的行政行为三种类型。合法的行政行为是指满足行政行为的全部合法性要件，包括主体、权限、程序、内容和形式都符合法律要求。合法的行政行为一经作出并向相对人送达，既具有公定力、确定力、拘束力和执行力。违法的行政行为是指行政行为违反了法律的规定，没有满足行政行为的合法性要件，在合法性问题上具有瑕疵的行政行为。违法的行政行为按照违法的程度不同，又可划分为轻微的违法行为和一般的违法行为。轻微的违法行为是指仅在程序上存在瑕疵的行政行为，通过补正可以实现行政行为的合法；一般的违法行为则是指行政行为在实体上欠缺了合法要件（如行政行为认定事实不清，证据不足或适用法律、法规错误），无法通过补正实现行政行为的合法。无效的行政行为是指欠缺行政行为成立的基本要件，行政行为严重违法或根本不成立。根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，“重大且明显”的违法是判断行政行为无效的一般标准。对于无效的行政行为，因为其不具有行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，相对人可以完全不遵守。而对于违法的行政行为，目前理论界和实务界通说观点认为，不再拘泥以往的形式主义，动辄宣告其无效或撤销，转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。

    本案系一涉及公民人身权和财产权的行政处罚案件。立案、调查取证、处理、告知和送达是行政主体依法行政必不可少的程序，欠缺其中任何一个环节，都不能称为合法的行政行为。本案某公安分局接到举报后，及时组织警力进行调查取证，在查明案件事实的基础上，依法向王某履行了告知义务，并及时向王某送达了处罚决定文书，只不过送达人签名中仅仅一人签名有效而已，这与行政处罚作出后根本未向相对人送达并非同一概念。如果我们仅仅因为某公安分局一人送达处罚文书就将其作出的行政处罚决定予以撤销，由于被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实，适用法律、法规正确，某公安分局就会作出一个认定事实、适用法律、法规和处理结果与被撤销的行政行为完全一致的行政行为，到那时相对人还极有可能再次提起诉讼。这不仅重复浪费有限的司法资源，而且也有悖行政效率优先的原则。所以，尽管某公安分局在送达程序上未严格执行程序规范的规定，存在一定的问题，但这些瑕疵不涉及实体问题，尚不构成严重且明显违法，可以通过补正实现其行为的合法性。

    二、某公安分局的瑕疵行政行为未对相对人的权利义务造成实质影响

    笔者认为，本案某公安分局虽然在送达程序上存在一定的瑕疵，但该瑕疵的存在，既不影响行政行为合法性的效力，也未对相对人的权利义务造成实质性的影响。这主要表现在以下两个方面：一方面，本案现有证据证明，某公安分局在作出行政处罚前，已向王某履行了告知义务，告知其拟作出的行政处罚的事实、理由及依据，并告知王某依法享有的陈述权和申辩权，但王某并未陈述和申辩。由此可见，王某通过某公安分局的告知程序已知悉了行政处罚的事实、理由及依据，也知悉了自己依法享有的相关权利。另一方面，王某在法定期限内向法院提起行政诉讼的事实，也表明了某公安分局送达程序的瑕疵行为，并未影响王某相关救济权利和途径的行使和运用。

    综上，某公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实，适用法律、法规正确，程序虽有轻微瑕疵，但尚不构成严重违法，仍不失为一合法的行政行为，应依法予以维持。